–El Fiscal General de la Nación Eduardo Montealegre, justificó, en sendos escritos, la demanda que instauró contra la Reforma al Equilibrio de Poderes aprobada por el Congreso de la República y dejó en claro que el legislativo, «lejos de remediar los desajustes institucionales y los desbalances de poder contenidos en el proyecto original, optó por agravarlos y profundizarlos a lo largo de las distintas etapas del tránsito legislativo”.

En concepto del fiscal, el Congreso rebasó sus competencias para reformar la Constitución, pues “desconoció que el control político de la acción penal en contra de los altos funcionarios de la Rama Judicial es una piedra angular del sistema de pesos y contrapesos, a la par que es una garantía institucional para proteger la función jurisdiccional de injerencias indebidas por parte de otros poderes públicos”.

Además estableció que la reforma genera una especie de “impunidad disciplinaria”, ya que dejó a los empleados de la Rama Judicial temporalmente sin juez natural en materia disciplinaria, lo cual contraría los mandatos que inspiran el ejercicio de la función pública.

Las razones y motivaciones por las cuales el fiscal Montealegre quiere tumbar la reforma al Equilibrio de Poderes las resumió en un comunicado y en el mismo texto de la demanda, los cuales transcribimos a continuación:

La Fiscalía General de la Nación se permite informar:

1. Desde septiembre de 2014, cuando la denominada “reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional” comenzó su trámite legislativo, algunos representantes de la Rama Judicial -en general- y el Fiscal General de la Nación, Eduardo Montealegre Lynett -en particular-, explicaron públicamente que ciertos aspectos del proyecto afectan el balance entre los poderes públicos, y la independencia y autonomía de la administración de justicia. Asimismo, advirtieron que, en caso de no ser corregidos, convertirían la iniciativa en un cambio constitucional altamente nocivo para la institucionalidad del país y nuestro Estado de Derecho.

2. A pesar de los distintos llamados por parte de diversos sectores políticos, representantes de la Rama Judicial y la sociedad civil, el Congreso de la República, lejos de remediar los desajustes institucionales y los desbalances de poder contenidos en el proyecto original, optó por agravarlos y profundizarlos a lo largo de las distintas etapas del tránsito legislativo.

3. Por esas razones, el Fiscal General de la Nación, en ejercicio de sus derechos ciudadanos, ha radicado una acción pública de inconstitucionalidad en contra de múltiples disposiciones de la reforma de equilibrio de poderes, hoy Acto Legislativo 02 de 2015, por considerarlas incompatibles con la Carta Política de 1991. Esta demanda se concentró específicamente en el componente judicial de la reforma, es decir, en todas aquellas disposiciones que modificaron el funcionamiento de la rama judicial.

4. El primer argumento de la demanda se concentra en desvirtuar la constitucionalidad de los artículos del Acto Legislativo 02 de 2015 que modificaron el sistema de gobierno y administración del poder judicial y el régimen disciplinario de los empleados de la Rama Judicial. En concreto, en este argumento se sostiene que el Congreso de la República tiene el deber de respetar el principio de unidad de materia en las reformas a la Constitución por medio de actos legislativos. Lo anterior implica que en un acto legislativo tan solo se pueden modificar temas que tengan conexidad entre ellos, y que, en caso de que en estas reformas se aborden temas inconexos, la Corte debe declarar la inconstitucionalidad de aquellos que no tengan relación con el tema predominante del acto legislativo.

En el Acto Legislativo 02 de 2015 el tema central era el reequilibrio de los poderes públicos. Es decir, la reforma buscaba principalmente modificar el sistema de controles establecido en la Constitución de 1991 para que las ramas del poder público se controlen entre ellas mismas. Los artículos del Acto Legislativo 02 de 2015 que reforman el sistema de gobierno y administración del poder judicial y el régimen disciplinario de los empleados de la Rama Judicial deben ser declarados inconstitucionales, porque no guardan relación de conexidad alguna ni unidad de materia con la reforma al sistema de equilibrio de poderes. Con estas modificaciones no se afectó la forma en que el Poder Judicial se relaciona y equilibra con las demás ramas del poder público.

5. De otra parte, la demanda prueba que el Congreso de la República violó los principios de consecutividad e identidad flexible durante el trámite de la reforma constitucional. Esto quiere decir, en otras palabras, que el Acto Legislativo 02 de 2015 introdujo en la Constitución algunas normas que no fueron objeto de los ocho debates que exige la ley colombiana para efectos de producir cambios en la Carta Política de 1991.

Según la jurisprudencia de la honorable Corte Constitucional, el Congreso está habilitado para modificar los proyectos de ley o de actos legislativos en las distintas etapas que componen el procedimiento de creación de normas. Sin embargo, no le está permitido alterar en segunda vuelta la esencia de lo aprobado en los primeros debates, pues ello constituye un desconocimiento del principio democrático y da lugar a la declaratoria de inconstitucionalidad por violación de dos principios rectores del procedimiento legislativo: consecutividad e identidad flexible.

Puntualmente, la violación de estos principios se concretó en el trámite de los artículos de la reforma que fijaron (i) el nuevo procedimiento de juzgamiento de altos funcionarios del Estado, (ii) aquellas en las cuales se definió el ámbito de aplicación en el tiempo de la Comisión de Aforados, y (iii) la disposición transitoria a través de la cual se le prorrogó el periodo a los actuales magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

6. Finalmente, la demanda también sostiene que el Congreso de la República desbordó sus competencias constitucionales, porque la aprobación de la reforma de equilibrio de poderes condujo a la sustitución de pilares de la Carta Política de 1991. Como lo ha considerado la jurisprudencia constitucional, esta facultad sólo le está conferida y reservada al pueblo colombiano a través del mecanismo de una Asamblea Nacional Constituyente.

En primer lugar, la sustitución constitucional se manifiesta con la creación de la Comisión de Aforados, porque este es una entidad encargada de la investigación y acusación de los altos funcionarios de la Rama Judicial que no puede ser controlado por ninguna rama del poder público. En efecto, en la reforma el Congreso le otorgó a esta Comisión poderes desorbitantes en materia de investigación y acusación, no estableció mecanismos de control a sus procedimientos y decisiones y no definió su lugar dentro de la estructura del poder público. Estas prerrogativas sustituyen dos ejes fundamentales de nuestra Carta Política: el Estado de Derecho y la separación de poderes.

Adicionalmente, el Congreso de la República modificó el sistema de investigación y juzgamiento de los magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación y eliminó la figura del antejuicio político para estos funcionarios. Con la implementación de este cambio, el Congreso rebasó sus competencias para reformar la Constitución, pues desconoció que el control político de la acción penal en contra de los altos funcionarios de la Rama Judicial es una piedra angular del sistema de pesos y contrapesos, a la par que es una garantía institucional para proteger la función jurisdiccional de injerencias indebidas por parte de otros poderes públicos.

De otra parte, el Acto Legislativo 02 de 2015 también sustituyó la Carta Política al dejar a los empleados de la Rama Judicial temporalmente sin juez natural en materia disciplinaria. A juicio de la demanda, este vacío normativo en el modelo de transición derogó el principio del debido proceso y generó una especie de “impunidad disciplinaria” que contraría los mandatos que inspiran el ejercicio de la función pública.

Finalmente, en la demanda se sostiene que el régimen disciplinario transitorio de los empleados de la Rama Judicial generó un vacío normativo respecto de la responsabilidad disciplinaria de los empleados de la Rama Judicial. Esta situación sustituye la garantía constitucional al debido proceso de los empleados que actualmente están siendo investigados disciplinariamente, porque no establece claramente quién tiene la competencia para juzgar a estos servidores. Adicionalmente, el vacío descrito sustituye algunos elementos definitorios de la función pública, porque genera una especie de impunidad respecto de las conductas disciplinables que cometan los empleados de la Rama Judicial hasta que se cree la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

7. Por último, el Fiscal General de la Nación quiere hacer una invitación cordial a la academia, a las distintas organizaciones de la sociedad civil, y a los ciudadanos en general, a que alimenten con sus argumentos e intervenciones el debate que se suscite en la honorable Corte Constitucional dentro del estudio de constitucionalidad de la reforma de equilibrio de poderes. En la medida en que mayor sea la participación ciudadana, el proceso deliberativo se verá favorecido y el Alto Tribunal contará con mejores elementos de juicio para tomar una decisión de suma transcendencia para la institucionalidad de Colombia.

CONCLUSIONES GENERALES

En el texto de la demanda, el Fiscal Montealegre reseña las siguientes conclusiones generales:

A. Vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite del nuevo modelo de investigación y juzgamiento de altos funcionarios del Estado, en la extensión del período de los actuales magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en el sistema transitorio de investigación y acusación de los altos funcionarios del Estado y en el sistema transitorio de gobierno y administración judicial

1. El Congreso de la República vulneró los principios de consecutividad e identidad flexible durante el trámite de los artículos 7°, 8° y 9° del Acto Legislativo 02 de 2015, al haber finalmente incorporado en el texto constitucional una estructura de fuero constitucional y de procedimiento de investigación y juzgamiento de altos funcionarios del Estado, notablemente diferente al que había sido estructurado a lo largo de los primeros cuatro debates del trámite legislativo.

Concretamente, la exclusión de la participación de la Rama Legislativa dentro del proceso de determinación de responsabilidades penales de los altos dignatarios del Estado ocurrida en la segunda vuelta, implicó la eliminación de uno de los rasgos definitorios del modelo de justicia foral aprobado en los primeros cuatros debates. Naturalmente, un procedimiento de juzgamiento que establece la imposibilidad de ejercer la acción penal en contra de los aforados constitucionales sin haber surtido una instancia previa de control político –como el aprobado en primera vuelta- es, por las razones que aquí se han expuesto, un modelo radicalmente distinto de aquel que solo le otorga un tratamiento puramente jurídico-penal a la persecución judicial de los altos funcionarios del Estado. De ahí que se considere que se está frente un vicio de forma que da lugar a la declaratoria de inexequibilidad de los artículos del acto legislativo 02 de 2015 atinentes al nuevo proceso de investigación y juzgamiento de los altos funcionarios del Estado.

2. Por otra parte, resulta claro que el Congreso de la República aprobó a última hora un beneficio personalísimo que no había sido objeto de discusión y aprobación a lo largo de todo el trámite legislativo. Bajo el ropaje aparente de fijar una fórmula de transición de funciones de una institución a la otra, se introdujo en el texto constitucional una prerrogativa subjetiva consistente en la extensión del periodo del cargo de los actuales magistrados de la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura. Con ello, se creó y se le dio status constitucional a una prerrogativa jurídica cuyos únicos y exclusivos destinatarios son quienes al día de hoy ostentan el cargo de magistrados de lamencionada corporación judicial.

A partir de la reconstrucción del debate parlamentario, se encuentra que en algunas instancias del trámite legislativo el Congreso de la República aprobó, como medida de transición, la prolongación temporal de las funciones disciplinarias en cabeza de la institución Consejo Superior de la Judicatura, mientras entraba en funcionamiento la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Sin embargo, cosa totalmente distinta fue la de optar -como finalmente se hizo- por prorrogar la competencia temporal ya no en favor de la institución originalmente encargada, sino directamente de los actuales integrantes de la misma.

Una medida de transición de esas características deja de ser simplemente una forma de llevar a cabo en la práctica un desplazamiento de funciones de una corporación a otra, y deriva principalmente en la consagración de un beneficio personal que, por su entidad y envergadura, merecía haber sido discutido a lo largo de las dos rondas legislativas. Al no haberlo hecho así, el Congreso vulneró el principio de consecutividad y, al mismo tiempo, desconoció el principio democrático y de generalidad e imparcialidad de las normas constitucionales.

3. Por otra parte, respecto del parágrafo transitorio del artículo 8° del Acto Legislativo 02 de 2015, en la segunda vuelta del trámite legislativo se introdujo un cambio esencial que no tiene relación de conexidad con lo debatido en la primera vuelta, razón por la cual esta norma transitoria también vulneró los principios de consecutividad e identidad flexible que rigen los actos legislativos.

4. Finalmente, la mayoría de normas establecidas en el artículo 18 transitorio tampoco fueron debatidas en la primera vuelta del trámite legislativo, a pesar que en ellas se definieron temas trascendentales como la transición al nuevo sistema de gobierno y administración judicial. Por las razones expuestas, la Corte Constitucional debe declarar la inconstitucionalidad de las normas transitorias mencionadas, porque en su trámite legislativo se vulneraron los principios de consecutividad e identidad flexible, lo cual conlleva también a la declaratoria de inexequibilidad de las normas del acto legislativo que modificaron el poder judicial.

B. Vulneración del principio de unidad de materia con la inclusión en el Acto Legislativo 02 de 2015 de reformas a los sistemas de gobierno y administración judicial y al régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial Las reformas constitucionales a los sistemas de gobierno y administración judicial y al régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial realizada por medio del Acto Legislativo 02 de 2015 son contrarias al principio de unidad de materia, porque estas desarrollan temas que no guardan conexidad alguna con el sistema de frenos y contrapesos de los poderes públicos, tema predominante de la reforma.

Como ya se indicó, la forma en que las entidades judiciales se gobiernan y administran o el régimen disciplinario de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial no fueron adoptadas para reequilibrar los poderes públicos ni eran necesarias para lograr dicho propósito. Por lo tanto, los artículos 11 (parcial), 15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) del Acto Legislativo No. 02 de 2015, deben ser declarados inexequibles por vulnerar el principio de unidad de materia.
C. La creación de la Comisión de Aforados, la eliminación del antejuicio político para el juzgamiento de algunos funcionarios del Estado y el régimen disciplinario transitorio de los empleados de la Rama Judicial sustituyen la Constitución

El Estado constitucional solo puede tener ese nombre si consagra el principio del Estado de Derecho, tiene un sistema coherente de pesos y contrapesos, y establece una clara división de poderes. Estos tres elementos hacen parte esencial de este tipo de Estado, pues sin ellos, como se dijo en la primera línea de este párrafo, se estaría hablando de otro tipo de Estado, pero jamás podría llevar ese adjetivo. Estos tres pilares deben ser respetados por el Congreso, y si este, en su función de constituyente derivado, llegara a modificar alguno de ellos, sobrepasa su poder de reforma porque termina por sustituir la Constitución.

Este fue precisamente el vicio de competencia en el que incurrió el Congreso al aprobar los artículos 5°, 7° y 8° del Acto Legislativo 02 de 2015, pues con la creación de la Comisión de Aforados para juzgar a los magistrados de las altas cortes y al Fiscal General de la Nación, desconoció el principio del Estado de Derecho, ya que no estableció ningún tipo de control para la investigación y acusación que hace la Comisión de Aforados. El principio del Estado de Derecho consagra que todas las actuaciones del listado deben estar regladas, y al no consagrar ningún tipo de control sobre las actuaciones de la Comisión de Aforados, el legislador terminó por imponer la arbitrariedad donde debe primar el derecho.

Asimismo, el constituyente derivado terminó por establecer una concentración a su favor, pues al tener la potestad para escoger a los miembros de la Comisión de Aforados, terminó por convertirse en juez y parte, ya que al escoger a los comisionados designa al ente investigador de los que serán sus jueces, y conserva el poder para disciplinar a esa misma institución. Por tanto, el sistema de pesos y contrapesos se rompe, pues el Congreso nomina y a la vez disciplina a la Comisión de Aforados, lo cual genera un desequilibrio de poder a favor de la Rama Legislativa.

Igualmente, la eliminación del antejuicio político para los magistrados de las altas cortes y el Fiscal General de la Nación desconoce la división de poderes, que se instituyó con el fin de que el poder político controle al poder político. El juicio político es una institución que expresa esta máxima del constitucionalismo, pues el legislativo tiene la potestad de disciplinar tanto al Presidente como a los miembros de la rama judicial. La Comisión de Aforados, al convertirse en una institución que no pertenece a ninguna rama del poder público, termina por obtener competencias que solo pueden tener los órganos políticos de la Constitución, que son los únicos que pueden controlarse entre sí, y ser órganos de cierre.

Por último, el Congreso de la República sustituyó el principio del debido proceso con la regulación transitoria del régimen disciplinario de los empleados de la Rama Judicial, ya que desconoció los componentes de este derecho a ser juzgados por un juez competente, con base en un procedimiento previamente establecido y mediante un proceso sin dilaciones injustificadas. Además, esta regulación transitoria genera vacíos normativos que no pueden ser completados a partir de interpretaciones analógicas y que afectan el ejercicio de la función administrativa con base en los principios de la función administrativa.

CONCLUSIONES SOBRE EL CARGO

Además, el Fiscal reseña las siguiente conclusiones sobre el cargo:

1. El Congreso de la República vulneró los principios de consecutividad e identidad flexible durante el trámite de los artículos 7, 8 y 9 del Acto Legislativo 02 de 2015, a! haber finalmente incorporado en el texto constitucional una estructura de fuero constitucional y de procedimiento de investigación y juzgamiento de altos funcionarios del Estado, notablemente diferente al que había sido estructurado a lo largo de los primeros cuatro debates del trámite legislativo. Concretamente, la exclusión de la participación de la Rama Legislativa dentro del proceso de determinación de responsabilidades penales de los altos dignatarios del Estado ocurrida en la segunda vuelta, implicó la eliminación de uno de los rasgos definitorios del modelo de justicia foral aprobado en los primeros cuatros debates.

Naturalmente, un procedimiento de juzgamiento que establece la imposibilidad de ejercer la acción penal en contra de los aforados constitucionales sin haber surtido una instancia previa de control político -como el aprobado en primera vuelta- es, por las razones que aquí se han expuesto, un modelo radicalmente distinto de aquel que solo le otorga un tratamiento puramente jurídico-penal a la persecución judicial de los altos funcionarios del Estado. De ahí que se considere que se está frente un vicio de forma que da lugar a la declaratoria de inexequibilidad de los artículos del acto legislativo 02 de 2015 atinentes al nuevo proceso de investigación y juzgamiento de los altos funcionarios del Estado.

2. Por otra parte, resulta claro que el Congreso de la República aprobó a última hora un beneficio personalísimo que no había sido objeto de discusión y aprobación a lo largo de todo el trámite legislativo. Bajo el ropaje aparente de fijar una fórmula de transición de funciones de una institución a la otra, se introdujo en el texto constitucional una prerrogativa subjetiva consistente en la extensión del periodo del cargo de los actuales magistrados de la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura. Con ello, se creó y se le dio status constitucional a una prerrogativa jurídica cuyos únicos y exclusivos destinatarios son quienes al día de hoy ostentan el cargo de magistrados de la mencionada corporación judicial.

A partir de la reconstrucción del debate parlamentario, se encuentra que en algunas instancias del trámite legislativo el Congreso de la República aprobó, como medida de transición, la prolongación temporal de las funciones disciplinarias en cabeza de la institución Consejo Superior de la Judicatura, mientras entraba en funcionamiento la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

Sin embargo, cosa totalmente distinta fue la de optar-como finalmente se hizo por prorrogar la competencia temporal ya no en favor de la institución originalmente encargada, sino directamente de los actuales integrantes de la misma. Una medida de transición de esas características deja de ser simplemente una forma de llevar a cabo en la práctica un desplazamiento de funciones de una corporación a otra, y deriva principalmente en la consagración de un beneficio personal que, por su entidad y envergadura, merecía haber sido discutido a lo largo de las dos rondas legislativas. Al no haberlo hecho así, el Congreso vulneró el principio de consecutivídad y, al mismo tiempo, desconoció el principio democrático y de generalidad e imparcialidad de las normas constitucionales.

3. Respecto del parágrafo transitorio del artículo 8° del Acto Legislativo 02 de 2015, en la segunda vuelta del trámite legislativo se introdujo un cambio esencial que no tiene relación de conexidad con lo debatido en la primera vuelta, razón por la cual esta norma transitoria también vulneró los principios de consecutividad e identidad flexibles que rigen los actos legislativos.

4. Finalmente, la mayoría de normas establecidas en el artículo 18 transitorio tampoco fueron debatidas en la primera vuelta del trámite legislativo, a pesar que en ellas se definieron temas trascendentales como la transición al nuevo sistema de gobierno y administración judicial. Por las razones expuestas, la Corte Constitucional debe declarar la inconstitucionalidad de las normas transitorias mencionadas, porque en su trámite legislativo se vulneraron los principios de consecutividad e identidad flexible, lo cual conlleva también a la declaratoria de inexequibilidad de las normas del acto legislativo que modificaron el poder judicial.