–En un primer informe de monitoreo y análisis sobre el plan de erradicación de cultivos ilícitos puesto en marcha por el gobierno colombiano, la Fundación Ideas para la Paz, FIP, advirtió los altísimos costos del sistema de subsidiar a las familias cultivadoras, que podrán llegar a 4.7 billones de pesos y puso en duda, además, la efectividad del programa.

El estudio establece los grandes desafío que debe superar el ejecutivo colombiano para lograr los objetivos y reseña como uno de los principales, la presencia de actores armados ilegales que buscan tomar el control de la producción de drogas ilegales en los territorios.

Al efecto cita que en Guaviare, donde la disidencia de las Far secuestró a un funcionario de UNODC (precisamente liberado este miércoles), ha lanzado amenazas contra las familias que se vinculen al Programa.

En Nariño, la intimidación viene de la disidencia de las milicias de la columna Daniel Aldana de las Farc.

En la zona de Argelia y El Tambo, en el Cauca, el Eln estaría cobrando gramaje y peaje por el uso de rutas hacia López de Micay.

En El Catatumbo, el Eln y el Epl reorganizaron el negocio desde el año pasado: mientras que en unas zonas el mercado se ha estancado, en otras, como Teorama y El Tarra, las rutas han sido dinamizadas por el Epl.

En Putumayo, la organización criminal conocida como la “Constru” –tradicionalmente urbana– está fortaleciendo su presencia en zonas rurales con la intensión de tomar control de la producción de cocaína en este territorio.

En otras zonas del país, el denominado “clan del golfo” está prohibiendo a las organizaciones campesinas el ingreso a ciertas zonas, manifestado públicamente que no va a permitir que los Acuerdos de sustitución se pongan en marcha. Así mismo, el Eln ha desplegado una ofensiva en el Chocó para controlar territorios con valor estratégico para el narcotráfico.

Igualmente destaca «la presión que están ejerciendo redes de intermediarios tras nacionales para que grupos criminales locales coaccionen a los campesinos y eviten su vinculación al programa de sustitución» y puntualiza: «Es claro que a medida que avance el PNIS, el riesgo sobre los funcionarios y comunidades podría aumentar».

En torno al papel de las Farc, la fundación señala que se debe definir claramente su papel en el plan de sustitución y argumenta:

Resulta claro que las Farc vienen participando activamente en la toma de decisiones del PNIS y son consultadas constantemente sobre los asuntos claves del Programa. Esta situación abre un interrogante sobre su papel y la delimitación de sus responsabilidades. De manera general, el rol de las FARC en los Acuerdos Colectivos se ha definido en términos de acompañamiento y promoción del Programa en los territorios. Sin embargo, según
el Acuerdo Final, las FARC se comprometieron a “contribuir de manera efectiva, con la mayor determinación y de diferentes formas y mediante acciones prácticas con la solución definitiva al problema de las drogas ilícitas y en un escenario de fin del conflicto, de poner fin a cualquier relación, que en función de la rebelión, se hubiese presentado con este fenómeno”. Bajo este marco, surgen dudas sobre la participación de las Farc en la toma de decisiones y sobre la ausencia de colaboración efectiva.

Hay que reconocer que la implementación del PNIS en las zonas de predominio de las Farc se enfrenta a un dilema. Por un lado, sin su participación se puede generar un “déficit” de legitimidad que puede impactar la involucramiento de las comunidades; por el otro, el acceso a los beneficios del programa y la intermediación de la guerrilla podría convertirse en un vehículo para que las Farc consoliden su base de apoyo –llama la atención que en algunas regiones como Nariño, Cauca y Catatumbo es común que las comunidades se refieran a “los programas de las Farc” –. En todo caso, el Acuerdo Final es claro en señalar que la implementación es responsabilidad del Gobierno.

En el informe la FIP indica que para cumplir la meta de sustituir 50 mil hectáreas de coca en 2017, el Ejecutivo colombiano deberá conseguir que cada día se erradiquen, con fines de sustitución, un promedio 330 hectáreas.

Además advierte que para cubrir las asignaciones por familia, el gobierno nacional necesitaría aproximadamente entre $2.5 billones (siguiendo el primer estimado) y $4.7 billones (teniendo en cuenta la segunda estimación), a lo cual deben sumarse los costos de transacción y de gestión operativa.

Al respecto, la FIP se declara en contra de que el Programa esté centrado en asignaciones directas a las familias y considera que se debe pasar a una intervención basada en la provisión de bienes públicos.

Sin embargo, dice que entiende que el desmonte de las asignaciones familiares directas no parece un escenario posible y que la transición hacia una economía legal requiere de medidas temporales de apoyo dirigidas a garantizar unas condiciones mínimas para comenzar la sustitución.

Dada esta realidad, el Ejecutivo tiene el enorme reto de “compensar” los efectos negativos de la entrega de estas asignaciones,con la construcción de infraestructura rural, la provisión de bienes públicos,la generación de incentivos para el desarrollo de emprendimiento comunitario y cadenas de valor con participación de capitales privados.

Bajo este marco, se debe avanzar con urgencia en el Plan de Atención Inmediata, la definición de los Planes Integrales Comunitarios y Municipales
de Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA), fortalecer el papel de la Agencia de Renovación del Territorio –y su articulación con los PNIS– y propiciar un rol protagónico del Ministerio de Agricultura y sus Agencias.

La implementación de los Acuerdos Colectivos requiere de una institucionalidad novedosa que facilite la ejecución de los proyectos, intervenciones
articuladas y complementaria.

Dice también que además de responder a las amenazas de los actores armados ilegales y proteger a las poblaciones, se debe definir claramente el papel de las Farc, coordinar la sustitución de cultivos con la estrategia de erradicación forzada, articular las respuestas dirigidas a sustituir los cultivos con las intervenciones enfocadas en la minería ilegal y avanzar de manera urgente en la aprobación del proyecto para el tratamiento penal diferencial para pequeños cultivadores.

La FIP advierte que la experiencia internacional muestra que los esfuerzos exitosos son aquellos que han privilegiado el mejoramiento de la calidad de vida de los campesinos, la generación de infraestructura para el desarrollo y la creación de cadenas de valor, por encima de los estímulos monetarios directos en contraprestación a la erradicación del cultivo.

Así mismo establece que uno de los principales retos para el Estado es cómo delimitar la frontera agrícola y ordenar el territorio, teniendo en cuenta que algunas zonas se encuentran muy alejadas y es difícil que los proyectos agrícolas pueden ser rentables.

Bajo esta perspectiva, es necesario considerar tanto las alternativas agropecuarias como no agropecuarias, que permitan la dinamización de la economía y que estén basadas en la provisión de bienes públicos. De otro lado, se debe priorizar el acceso a la tierra. La evidencia señala que en aquellos lugares de Colombia donde el Estado es más fuerte y donde se llevan a cabo procesos de formalización de la tierra, las áreas de cultivo de coca disminuyen18. Por esta razón resulta prioritario la expansión y fortalecimiento del programa “Formalizar para Sustituir” de la Agencia Nacional de Tierras.

En el informe ¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos?, la Fundación Ideas para la Paz, hace, además, las siguientes precisiones:

Hace cinco meses, el Gobierno puso en marcha el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), que ya comenzó a entregar los primeros subsidios a las familias que se comprometieron a sustituir los cultivos de coca. Con el primer desembolso, se espera que las familias levanten los cultivos en aproximadamente 60 días. La meta, para lo que resta del año, es lograr disminuir 50 mil hectáreas de coca en el país.

El PNIS es la cara más visible de la implementación del Acuerdo de Paz con las Farc en muchas veredas y municipios con coca donde la intervención del Estado resultó imposible por la confrontación armada y el control de la guerrilla. En estos territorios, con el acompañamiento de las Farc, el Gobierno ha venido convocado a las comunidades y la institucionalidad local para construir acuerdos colectivos que permitan avanzar en la sustitución.

Lo anterior, en el marco de una fuerte presión internacional –especialmente de los Estados Unidos que recientemente han vuelto a exigir la fumigación– y nacional, con distintos sectores que reclaman una reducción urgente en los cultivos de coca.

Pero la demanda de soluciones inmediatas se contrapone con la necesidad de apostarle a un esfuerzo sostenido enfocado en mejorar la calidad de vida de los campesinos y el desarrollo rural, con el riesgo de que esa inmediatez termine consumiendo los recursos necesarios para implementar las medidas de largo plazo.

Para la Fundación Ideas para la Paz (FIP), la pregunta de fondo tiene que ver con la capacidad del Estado de transformar e integrar los territorios afectados por los cultivos, lo cual requiere, necesariamente, la provisión de bienes públicos. Lo anterior, sobre la base de un proceso que necesita importantes recursos, tiempo, coordinación y liderazgo político.

En este documento, titulado ¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos? Principales avances, desafíos y propuestas para hacerles frente, el primero de una serie de informe trimestrales, la FIP monitorea y analiza los principales avances y dificultades del proceso de sustitución, con el fin de proveer información y recomendaciones para los actores directamente involucrados y para la ciudadanía en general.

Los contenidos de este reporte se basan en el seguimiento a medios de comunicación, entrevistas a funcionarios, el análisis de los acuerdos colectivos firmados en los territorios, así como en el trabajo de campo en distintas regiones del país.

Los Acuerdos Colectivos: el punto de partida

A junio de 2017, el Gobierno ha firmado 29 Acuerdos Colectivos en 13 departamentos.

Para la FIP, la principal preocupación que surge al revisarlos es el desbalance entre el compromiso y la especificidad de las asignaciones familiares, y la generalidad y falta de claridad sobre la inversión en bienes y servicios públicos, claves para la renovación territorial. Lo anterior, teniendo en cuenta las características de los municipios afectados por los cultivos: son más pobres que el resto del país (87,3 por ciento de Índice de Pobreza Multidimensional), tienen ingresos tributarios muy limitados, bajos niveles de conectividad (58 por ciento tiene conectividad deficiente) y de desarrollo institucional.

Esto se puede explicar porque el PNIS está pensando como un apoyo para la transición de los cultivadores a la legalidad, ofreciendo un “colchón de seguridad” a través de un ingreso mensual y la oferta de servicios básicos con la implementación del Plan de Acción Inmediata.

El director para la Sustitución de Cultivos Ilícitos, Eduardo Díaz, asegura que la cifra de familias inscritas en el PNIS podría ascender a 170.000 familias. La meta del PNIS es que, al finalizar el mes de julio, alrededor de 10.000 familias estén vinculadas formalmente al programa, con lo cual se espera avanzar en el levantamiento de casi 8.000 hectáreas de coca.

Los números del PNIS

-De acuerdo con la información más actualizada sobre los 29 Acuerdos Colectivos que se han firmado hasta la fecha, 75.924 familias se beneficiarían del PNIS tras erradicar un total de 79.191 hectáreas.

-El número de familias podría llegar a 132.774 y el de hectáreas a 118.504, siguiendo las proyecciones realizada por el Gobierno Nacional.

-Para cubrir las asignaciones por familia, el Ejecutivo necesitaría aproximadamente entre $2.5 billones (siguiendo el primer estimado) y $4.7 billones (teniendo en cuenta la segunda estimación), a lo cual deben sumarse los costos de transacción y de gestión operativa. Esta cifra no incluye las medidas pactadas en el Punto 1 de Reforma Rural Integral del Acuerdo de Paz.

-Para cumplir la meta de sustituir 50 mil hectáreas de coca en 2017, el Ejecutivo deberá conseguir que cada día se erradiquen, con fines de sustitución, un promedio 330 hectáreas.

Principales desafíos para la sustitución de cultivos

1.-Pasar de un Programa centrado en asignaciones directas a las familias a una intervención basada en la provisión de bienes públicos.

2.-Mejorar la articulación del PNIS con las demás entidades vinculadas al desarrollo territorial y la política de drogas.

3.-Asegurar que los espacios participativos respondan a los intereses de las comunidades, evitando su cooptación y asegurando la transparencia.

4.-Definir claramente el papel de las Farc.

5.-Responder a las amenazas de los actores armados ilegales y proteger a las poblaciones.

6.-Coordinar la sustitución de cultivos con la estrategia de erradicación forzada.

7.-Articular las respuestas dirigidas a sustituir los cultivos con las intervenciones enfocadas en la minería ilegal.

8.-Avanzar de manera urgente en la aprobación del proyecto para el tratamiento penal diferencial para pequeños cultivadores.

9.-Incorporar la perspectiva de género al PNIS.

10.-Delimitar los criterios para la selección de los beneficiarios.

11.-Definir indicadores de “éxito” para monitorear y evaluar el PNIS.

Si el PNIS no funciona, el costo será muy alto no solo en recursos económicos sino en la relación del Estado con las comunidades que han sido afectadas por la presencia de cultivos ilícitos y grupos armados organizados.

El reto central consiste en lograr romper el divorcio entre las estrategias de seguridad y el desarrollo, poniendo en el centro a las comunidades –y su bienestar como fin último– y la urgente necesidad de restablecer su vínculo con el Estado. Aún estamos a tiempo de tomar las medidas necesarias para asegurar las transformaciones que requieren los territorios rurales afectados por el conflicto armado y los cultivos ilícitos.